В поисках эффективности регионального управления

В поисках эффективности регионального управления. .

Гостем клуба «От первого лица» стал специалист в области общественных коммуникаций, известный политолог, участник XIII Губернаторских чтений Евгений Минченко

Политика тесно связана с наукой управления. Однако известна и мысль о том, что политика – это искусство возможного. Можно подвергать сомнению данную сентенцию, тем не менее любое политическое действие строится в условиях определенных возможностей, внешних факторов, возникающих обстоятельств. О сложности и многогранности процесса политической деятельности, о вызовах современности, на которые необходим ответ со стороны политического класса, рассказал в ходе очередного клуба «От первого лица» гость редакции – известный политолог Евгений Минченко.
Александр Скорбенко:
– Евгений Николаевич, судя по биографической справке, вашему пути в политику предшествовали два интересных этапа: а) тренер, председатель совета тренеров центра восточных единоборств «Сакура» (то есть будущий политик должен уметь отражать атаки), б) инструктор по психологической подготовке сотрудников служб безопасности (то есть будущий политик должен в совершенстве знать психологию людей, уметь работать скрытно, не выдавая себя, действовать безошибочно). Если учесть, что президент Владимир Путин тоже прошел подобные этапы – черный пояс по дзюдо и служба в ФСБ, это самые классические предпосылки попасть в большую политику?
Евгений Минченко:

– На самом деле спорт не был для меня основным занятием. Я учился на историческом факультете, параллельно занимался спортом и  психологией. Очень много экспериментировал с применением последних достижений практической психологии в процессе подготовки сначала спортсменов, а затем – сотрудников служб безопасности. Подготовка включала в себя такие элементы, как формирование стрессоустойчивости, определение степени правдивости собеседника, поведение в боевых ситуациях. Выпустил две книги по данной тематике, к сожалению, даже у меня не сохранилось ни одного экземпляра.
Но все же эта деятельность являлась во многом побочной, поскольку в основном занимался изучением политических процессов. Дипломная работа, защищенная мной на истфаке, была посвящена политтехнологическим аспектам партийной борьбы в российской коммунистической партии в 20-е годы XX века. Затем поступил в аспирантуру Академии госслужбы при президенте РФ по специальности «Политическая психология», то есть уже  в начале 1990-х годов старался изучать историю в аспекте политических технологий, также занимался проблемами минимизации политических рисков для бизнес-структур. В тот период на Урале как раз шло развитие предпринимательства, и возглавляемое мною аналитическое агентство консультировало бизнесменов на тему их взаимоотношений с политиками. Участвовали в консультировании политиков и в период предвыборных кампаний, очень быстро вышли за пределы родной Челябинской области. Много работали вначале на Урале, а затем – в ряде регионов России, Украины, в странах Центральной Азии, почти во всех странах постсоветского пространства. Затем наша деятельность плавно перешла в сферу government relations, в том числе лоббизма интересов регионов на федеральном уровне.

В настоящее время для коммуникационного холдинга «Минченко консалтинг» работа в период выборов – отнюдь не  приоритетный вид  деятельности, основной работой является политическая аналитика. Чаще это закрытые доклады для лиц, принимающих решения, так что в открытом доступе публикуется едва ли десятая доля аналитических материалов, производимых холдингом.

Раиса Ковденко:
– В 90-х годах с подачи первого президента России Бориса Ельцина действовал принцип формирования суверенитета регионов: бери его столько, сколько сможешь. Затем началось построение хоть какой-то вертикали. Как эта вертикаль выглядит сегодня: как Эйфелева башня или как Пизанская (с нетвердым основанием и перекосом в сторону)?
Евгений Минченко:

– Боюсь, она напоминает карточный домик – к величайшему сожалению. Этот домик регулярно подправляют, склеивают, но надо понимать, что властной вертикали в России по большому счету нет.

Александр Скорбенко:
– Возможно, таким заявлением вы разочаруете значительную часть читателей, убежденных, что государство может все...
Евгений Минченко:

– Государство может. Но кто у нас в первую очередь ассоциируется с государством, кто принимает главные решения? Только президент? Хорошо, представим: в сутках 24 часа. Президент такой же человек, как  и мы, он должен определенное количество времени тратить на сон, еду. А все время, оставшееся от сна, активного отдыха и приема пищи, он должен принимать решения в масштабах всей страны. Я указываю на это обстоятельство для того, чтобы подчерк­нуть следующее: один человек во главе государства, каким бы он ни был, физически не сможет в полном объеме решать государственные проблемы, особенно, если речь идет о такой огромной стране, как Россия.

Соответственно, есть люди, которые готовят решения президенту. Однако иногда даже публично мы можем наблюдать в окружении Владимира Путина активные и дискуссии по поводу экономической политики. Среди лиц, которых назначил президент, идут дискуссии о том, ослаблять ли рубль, и если ослаблять, то насколько? Какие объемы средств необходимо выделить на инфраструктурные проекты и на какие из них тратить деньги Фонда национального благосостояния? Какую часть данного государственного фонда выделить на развитие инфраструктуры?

Именно поэтому нашему коммуникационному холдингу принадлежит инициатива выпуска серии из трех докладов «Политбюро 2.0», в которых мы продвигаем мысль о том, что президент России – не единоличный властитель. На самом деле он выступает как модератор различных групп влияния, между которыми выстраивает баланс. Этот фактор во многом определяет и особенности государственного управления, и внутреннюю политику страны в целом.

Очень важным вопросом являются и идеологические ценности, методология управления. Не случайно на Губернаторских чтениях обсуждалась в числе прочих следующая проблема: чем  в действительности управляют главы регионов?
Евгений Минченко

Константин Елисеев:
– В продолжение вопроса: как вы оцените эффективность современной системы управления не только в российском, но и в общемировом масштабе?
Евгений Минченко:

– Прежде всего должен отметить: очевидно, что мы живем в эпоху кризиса как национальных государств, так  и прежних моделей управления мировой политики. Фактически уже демонтирована та система международных отношений, которая сформировалась в мире после 1945 года. Не работают де-факто ее основные институты – Совет Безопасности ООН, Организация Объединенных Наций в целом. Понятно, что на смену старым институтам должны прий­ти новые, более отвеча­ющие требованиям времени. Однако дело в том, что современная обстановка в мире остается нестабильной: ожидать ли нового витка глобализации или мир разделится на непрозрачные между собой региональные объединения, играющие по своим правилам?

Есть вопросы и по эффективности нынешней модели государственного управления. Все очевиднее в настоящее время отнюдь не  в России, а в Западной Европе возникает проблема кризиса современной представительной демократии. Очень часто вопрос о системном кризисе демократии возникает в связи с экономической политикой государств и, в частности, с неоправданной долей национального богатства, получаемой финансовым спекулятивным сектором.

Актуальна и проблема неравномерного вклада различных европейских государств в общий союз. Понятно, что представители немецкого политического класса недоумевают по поводу того, почему немецкий рабочий должен трудиться более интенсивно и уходить на пенсию позднее, чем рабочий в Греции.
Вопросы возникают и по поводу неэффективной социальной политики, пенсионной реформы, миграционных процессов. Подчеркну, речь идет о ситуации в экономически развитых европейских странах, и Россия вовсе не одинока в поисках ответов на  глобальные вызовы современности.

К тому же мы живем в эпоху жесткой общемировой конкуренции, и ее инструментами могут выступать некие фобии. Например, теория глобального потепления, еще никем не доказанная со всей очевидностью. Инструментом глобальной конкуренции могут выступать предложения рассматривать в качестве универсальных ценности социальных, национальных или даже сексуальных меньшинств.

Если говорить о Российском государстве, на мой взгляд, одной из важнейших проблем является существование в ее территориально-политическом устройстве «асимметричной Федерации» – наличие в рамках РФ многонациональных административных регионов одновременно с национальными республиками. Это наследие СССР и сталинской политики в решении национальных вопросов подразумевает наличие в ряде субъектов РФ  «титульных наций», что  в свою очередь объективно провоцирует рост национализма и центробежных тенденций по отношению к Федерации в целом.

Не совсем верным, с моей точки зрения, является и стремление использовать по преимуществу крупные инфраструктурные проекты в качестве инструмента выхода из последствий экономического кризиса. Вместе с тем вопросы «инновационой революции», к сожалению, уходят из повестки дня на второй план.

Очень важным вопросом являются и идеологические ценности, методология управления. Не случайно на Губернаторских чтениях обсуждалась в числе прочих следующая проблема: чем  в действительности управляют главы регионов? Как ни странно, в России губернаторы разных субъектов РФ по-разному видят объект управления: для одних это инфраструктура, для других – в первую очередь финансовые потоки, для третьих объектом управления является ресурсная обеспеченность вверенных им регионов, для четвертых самым важным является межэлитный баланс.

Во многом такая разница в подходах в рамках одного государства обусловлена биографией того или иного губернатора, а также особенностями субъекта РФ.

Вместе с тем этот «разнобой» на уровне повестки дня  в различных субъектах РФ указывает на отсутствие единой для всей страны и понятной идеологии.

Заявка на осуществление западнического проекта в России провалилась, причем вовсе не по вине общества и тем более высшего должностного лица в  государстве. Не надо забывать, что  Владимир Путин пришел к власти как либерал-западник.

Именно он первым из мировых лидеров позвонил президенту США  и предложил помощь после известных событий 11 сентября 2001 года.
Однако теперь с уверенностью можно отметить, что Запад не пошел навстречу российскому президенту, не поверил ему. Вместо этого началось дальнейшее расширение НАТО на восток. Проект, заключавшийся в том, чтобы стать частью Запада, не удался – причем дважды. Вторая попытка его перезапуска была сделана во время президентства Дмитрия Медведева, она тоже оказалась неудачной. Неприятие России Западом существенным образом отразилось на характере отечественной политики.

Очевидно, что необходимо предложить российскому обществу новую модель, вопрос лишь в том, какой она должна быть. Должна сформироваться и современная модель отечественной элиты. В России наблюдается тенденция возникновения сословного общества, однако ныне существующая элита должна объяснить остальным гражданам страны, зачем она нужна.

У элиты Российской империи в свое время, у британской элиты была идеология самоограничения, самопожертвования, мол, нам дано больше, чем вам, с точки зрения образования, возможностей, но мы реализуем их, чтобы вам служить. В России миссия «служения элиты» не просматривается, вместо этого в масс-медиа приводятся многочисленные примеры того, что элита стремится лишь потреб­лять – и это реальная проб­лема. Это не только медийный образ новой элиты, но  и реальная модель поведения.

Владимир Путин пытается найти отмычку к этой элите, как-то ее перенастроить. На мой взгляд, запрет на недвижимость и финансовые активы за рубежом для современной элиты – идея правильная. Невозможно не обратить внимание, что крупные бизнесмены отходят от власти, например, Роман Абрамович отказался от поста спикера Чукотской областной Думы.

Александр Скорбенко:
– Вы упоминали в ходе Губернаторских чтений, что взаимоотношения губернатора и муниципалитетов могут строиться по трем сценариям: конфликт, договоренность, доминирование. Очевидно, что наиболее желателен второй тип взаимоотношений, когда нужно договариваться. Мы видим этот закон как возможность уравнять балансы. Договариваться, убеждать, обучать. Ваше мнение: как все это выстроить?
Евгений Минченко:

– Считаю, что очень поторопились с введением двух уровней местного самоуправления. Модель, состоящую из поселенческого и районного уровней, в свое время разработала комиссия под руководством Дмитрия Козака. Одна из основных проблем, с которой сталкиваются муниципальные власти в связи с этим законом, – дефицит кадрового резерва. Регулярно общаюсь с главами регионов и слышу, что они не могут найти людей, которые стали бы главами на  уровне поселений, депутатами органов местного само­управления. Сейчас в Московской области часть депутатов просто не могут найти, чтобы они поставили подпись под документом о выдвижении кандидатов в губернаторы. Они были избраны, но куда-то пропали.

В районе Рублевки, где очень дорогая земля, желающих пойти в депутаты более чем достаточно, а в каком-нибудь нищем поселении, где одни убытки, в орган самоуправления направляют по разнарядке. Ты директор школы – будешь депутатом. Непонятно, в чем смысл нищего самоуправления. Вторая проблема – межбюджетные отношения и перевернутая сверхцентрализованная пирамида, когда финансовые ресурсы фиксируются федеральным бюджетом. Более того, все новые и новые полномочия, в том числе в связи с майскими указами президента России, спускаются на региональный и муниципальный уровень, а соответствующие финансовые средства на обеспечение мандата не передаются. Следующее. Считаю не очень эффективной систему сити-менеджеров в отличие от системы выборных мэров. Хотя в ряде регионов институт сити-менеджеров помог стабилизировать ситуацию. Напомню многолетнюю войну мэрии Екатеринбурга и Свердловских областных властей. Сейчас разгораются серьезные конфликты между мэром и губернатором в Иркутской, Самарской областях – там выборные мэры. Где-то удается это сделать, например, в Челябинске. Там это получилось эффективно, на мой взгляд, потому что Михаил Юревич, став губернатором Челябинской области, остается по сути мэром – тут это работает. Думаю, главная проблема с местным самоуправлением – это финансирование.

Константин Елисеев:
– В Тюменской области развитие «электронного правительства» идет двумя путями: выдаются персональные карты (в этом году планируется выдать сто тысяч штук) и развивается компьютерная грамотность старшего поколения для того, чтобы они умели получать госуслуги с помощью Интернета. «Электронное правительство» позиционируется как средство освобождения людей от бюрократических проволочек. Как вы считаете, это полезное дело? Сформирует ли оно хорошее отношение людей к чиновникам?
Евгений Минченко:

– Наша страна продвинулась в оказании услуг населению. Меньше стали требовать с населения справок. Стало возможным получать услуги в электронном виде. Видеокамеру на дороге не обманешь, взятку ей не дашь – придет квитанция и будешь платить штраф. Это положительная составляющая. В то же время зацикленность на электронных процедурах можно отнести к негативным моментам. Выигрывает на конкурсах тот, кто предлагает самую низкую цену. Система электронных торгов неэффективна там, где требуется качество, как  я слышал от губернаторов, потому что определяющим фактором является цена. Очевидно, эту палку перегнули. Однако сама по себе модель электронных услуг абсолютно нормальная. В Москве, например, в течение года перейдут на единую учетную запись, которая позволит и получать госуслуги, и платить за все жилищно-коммунальные услуги. Электронная запись в секции и кружки – это здорово, так как позволяет экономить силы и время. Но по большим затратным проектам должно быть все выстроено более мудро. Иначе получится так, как произошло в  одном из регионов: трое больных подали иск  в суд с требованием предоставить им дорогостоящее лечение, проще говоря, по три миллиона долларов на каждого. Дело они выиграли и деньги получили – по решению суда списание средств идет сразу. Эти средства составили более 90 процентов всего регионального бюджета на здравоохранение.

Почему так произошло? Государство берет на себя набор обязательств, а финансово они обеспечены лишь частично. Приходится чиновнику выбирать, кому дать, кому не дать из этих денег, или  в какой-то момент люди получают причитающееся им по закону через суд.

Александр Скорбенко:
– Предлагаю вернуться к теме элит. Зачем они нужны? Насколько важно федеральному центру делать ставку на региональные элиты? Объясните, элит может быть несколько в субъекте Федерации и они могут воевать?
Евгений Минченко:

– Элиты – это те, кто участвует в управлении. Какая-то часть элит может обладать меньшим объемом полномочий и пытаться получить его больше. Есть набор типовых конфликтов: губернатор – мэр, губернатор – крупная бизнес-группа, бизнес-группы могут конфликтовать между собой. Сейчас серьезно выросло влияние силовиков. Силовые структуры выступают в роли отдельного субъекта политической конкуренции. Это недопустимо, но по факту в ряде регионов это происходит. Есть регион, где самый влиятельный человек не губернатор, а руководитель местного следственного комитета. На фоне других субъектов Тюменская область выглядит выгодно, несмотря на сложносоставный статус, несмотря на конкуренцию за огромные деньги и наличие амбициозных элит. Все равно так или иначе удается договариваться и области с округами, и внутри региона. Таких ярко выраженных конфликтов, которые есть в ряде других регионов, в Тюменской области нет. Тут модель не доминирования, а диалога.

Раиса Ковденко:
– В одном из интервью вы сказали о том, что по заявлению главы правительства Дмитрия Медведева готовится перераспределение федерального бюджета в пользу регионов. Не сможете ли прокомментировать подробнее это заявление? Тюменскую область это интересует особенно, ибо  с 2014 года лишаемся налога на добычу полезных ископаемых.
Евгений Минченко:

– К сожалению, есть такие инициативы у властей, которые, сколько бы их ни заявляли, приводят к прямо противоположному эффекту. Классический пример: когда говорят, что существуют планы по сокращению бюрократического аппарата, можно быть уверенным на сто процентов – в результате реформы по сокращению числа чиновников будет расти.

То же самое, когда говорят о том, что надо бы больше дать регионам. Это значит, что их еще раз «раскулачат».
Считаю, что та модель управления настроениями общества, которая сегодня выбрана властью, долго работать не сможет. Модель очень простая, она отражена в нашем докладе «Перезагрузка элит».

Суть в следующем: берется какой-то, совсем не важный для населения вопрос, но по которому можно получить большинство голосов. Этот вопрос вытаскивается в повестку дня. Общество раскалывается при этом так, что власть получает устойчивое большинство голосов. А в это время принимаются непопулярные решения, например, повышение тарифов ЖКХ. Жизненный цикл этой модели – 2–3 года, дальше она просто не будет работать.
Далее, на мой взгляд, у нас огромная армия бездельников, например, частных охранников. Безобразное количество здоровых мужиков, которые не работают. Или подведомственная милиции вневедомственная охрана. Она занимается вообще функцией, не свойственной милиции. А мы с вами как налогоплательщики должны их содержать. Почему я должен оплачивать труд майора с пистолетом, который в рабочее время охраняет ювелирный магазин, ведь это частная собственность?!

Категорически не согласен с точкой зрения о конкуренции территорий. Задача государства в данном случае – обеспечить взаимосвязь регионов. Нам необходима демонополизация межрегиональных перево­зок, в том числе и авиационных. Пока у нас монополисты держат огромные цены.
К примеру, сейчас нет рейса Тюмень – Иркутск, люди вынуждены летать через Москву.

Если мы говорим о мобильности населения, то она должна обеспечиваться либерализацией перемещения внутри страны и снижением тарифов на железнодорожные перевозки. А у нас они очень дорогие (причем цена билетов растет постоянно) и, мягко говоря, не очень качественные.
Нужно выстроить систему съемного дешевого жилья. Эта задача, как  и обеспечение транспортных коммуникаций, под силу только государству.
В США, например, нет такого маниакального желания иметь собственный дом, как  в России. Американцы совершенно спокойно переезжают из штата в штат, при этом понимая, что сейчас они снимают жилье здесь, потом переедут – и в другом месте тоже смогут его снять, причем за сопоставимые деньги. А у нас цены драматически различаются между Москвой и остальной Россией.

На мой взгляд, в заслугу тюменскому губернатору можно поставить, во-первых, конструктивные отношения с округами,
во-вторых, активное привлечение инвестиций и, конечно же, неконфликтный характер взаимоотношений с региональной элитой.
Евгений Минченко

Владимир Полищук:
– Была идея сделать меньше субъектов Федерации, некоторые соединить. Известно, что есть регионы, которые сами себя окупают, а остальные находятся на дотации. Будет ли продолжение слияния территорий и переход их на самоокупаемость?
Евгений Минченко:

– Интересная история произошла с Красноярским краем, где было два автономных округа, которые, конечно, не сопоставимы по населению ни  с Ямалом, ни  с Югрой. Их объединили. Прошел год или два, начались разговоры о том, что надо предоставить северным территориям Красноярского края особый статус. Но ведь он был раньше. В чем смысл?

Нужно каким-то образом переформатировать национальные регионы. Ибо есть очень опасный процесс: развитие местного национализма.

Константин Елисеев:
– Ваш холдинг занимается в числе прочего и лоббизмом. В России это слово часто имеет негативную окраску, связанную с кулуарными договорами, коррупцией и так далее. Вместе с тем во всем мире этим термином называют вполне пристойную политическую деятельность. Какой вам видится идеальная схема лоббизма интересов региона?
Евгений Минченко:

– Кроме прочих факторов, характерных для российской внутренней политики, важны два основных момента: грамотные инициативы региональных властей и создание положительного имиджа субъекта РФ. Например, властные структуры Республики Татарстан работают с федеральным центром очень грамотно и технологично. Какую бы госпрограмму ни подготовили в Москве – в Татарстане уже есть бизнес-план ее реализации, бизнес-партнеры и поправки в региональный бюджет.

Один из серьезнейших инструментов лоббирования на федеральном уровне – это вхождение в коалицию с одной из крупных элитных групп. Объединив усилия с большими игроками, управлять легче. Немаловажную роль играет имиджевое позиционирование. Скажем, Тюмень по объемам привлекаемых инвестиций ничуть не уступает Калужской области, но флагман инвестиционной привлекательности – все равно Калуга и губернатор Анатолий Артамонов, поскольку регион уже давно позиционируется им как инвестиционно значимый. Поэтому именно в Калужской области проводят Госсовет по инвестиционной привлекательности.

Александр Скорбенко:
– Давайте повернем разговор в сторону СМИ. Как вы оцениваете роль СМИ во взаимоотношениях «власть – общество – бизнес»? Есть ли  в этом диалоге сигналы обратной связи? Скажем, американцы кичатся, что  у них свободные СМИ  и полная демократия.
Евгений Минченко:

– Думаю, что  в США в плане свободы СМИ не все так благополучно. Есть темы, которые самоцензурируются. У них на самом деле очень четкое разделение: в электронных СМИ, в первую очередь на телевидении и в социальных сетях, доминируют демократы, а вот зона влияния республиканцев – только на радио. Их аудитория – деловые люди, активно пользующиеся авто. Ну  и плюс представители консервативного «библейского пояса» Соединенных Штатов, например, фермеры.

Александр Скорбенко:
– А если говорить о России?
Евгений Минченко:

– Полагаю, для региональных телеканалов наступают тяжелые времена в связи с переходом на «цифру». Они будут пытаться это компенсировать либо за счет интернет-вещания, либо за счет кабельного телевидения. Есть компактные регионы, где можно выстраивать кабельные сети, но тем не менее прежней модели с сетевыми партнерами уже не будет. Очевидно, онлайн-вещание постепенно будет теснить офлайн.

Александр Скорбенко:
– За этим что-то стоит? Что-то изменится?
Евгений Минченко:

– Конечно. С одной стороны, появится разнообразие информации, с другой – будет легче доставлять готовый продукт до потребителя. Смотрите, газету надо напечатать, развезти, распространить, а тут просто выкладываете новости в Интернет и получаете свои деньги на рекламе или договорах. У нас, к сожалению, сейчас очень часто модель взаимоотношений региональных властей и СМИ выстраивается по типу договоров на информационное обслуживание. Зато федеральная власть заинтересована в существовании независимых средств массовой информации – без желтизны, но которые выступают в роли альтернативного канала информации о том, что происходит в регионе.

Александр Скорбенко:
– Вы же наверняка учите губернаторов, как строить взаимоотношения с представителями четвертой власти? Существует какой-то новый взгляд на эту тему?
Евгений Минченко:

– Необходимо понять одну простую вещь: сегодня невозможна коммуникация исключительно через традиционные СМИ. Хотя социальные медиа еще не вполне сопоставимы с ТВ, радио и прессой, но уже на пути к этому. Распространяемая в соцсетях информация имеет многоступенчатый характер.

Александр Скорбенко:
– Ваш холдинг ведет оценку деятельности глав регионов. Насколько объективны критерии, которые используются для оценки деятельности губернаторов? Догадываюсь, что оценивать их деятельность – дело интересное.
Евгений Минченко:

– Рейтингов сегодня достаточно много. Что касается Тюменской области, то два года подряд она занимала первое место в России по эффективности госуправления, пока не поменяли критерии: начали оценивать не по объемам, а по показателям относительно предыдущего года. Так  в лидеры по этому показателю вышла... Калмыкия. А причиной тому – показатель ввода жилья: раньше там практически не велось жилищное строительство, а потом возвели несколько объектов, и в процентном отношении произошел серьезный рывок. Так что не все позиции рейтингов адекватно отражают реальное состояние дел.

На мой взгляд, в заслугу тюменскому губернатору можно поставить, во-первых, конструктивные отношения с округами, во-вторых, активное привлечение инвестиций и, конечно же, неконфликтный характер взаимоотношений с региональной элитой. В сентябре мы подготовим отдельный доклад о деятельности губернаторов Уральского федерального округа, все перечисленные мной факторы несомненно будут в нем учтены.