Местное самоуправление: партнерство власти и граждан

Такой вывод сделал гость клуба «От первого лица», президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления Эмиль Маркварт

– По сути, это сознательное противопоставление двух аспектов местного самоуправления: «фабрики услуг» и платформы для гражданского общества. На самом деле в местном самоуправлении присутствует и то, и другое. Главным станет то, на чем сделаем основной акцент. Однако в современном обществе рассматривать местное самоуправление как «фабрику услуг» недостаточно. На мой взгляд, во главу угла необходимо ставить именно вторую часть определения. Безусловно, любое муниципальное образование (соответственно, и органы местного самоуправления, работающие на его территории) должно заботиться о предоставлении населению качественных услуг. Но сегодня этим занимаются все муниципалитеты, и со временем происходит нивелирование услуг на всей территории.

Александр Скорбенко:
– Однако в таком случае человек имеет определенный перечень стандартов услуг и точно знает, как их получить...

– Нельзя забывать, что все территории находятся в состоянии конкуренции за различные ресурсы, в том числе человеческие. И люди, естественно, ищут наиболее комфортный для себя муниципалитет. Представим ситуацию, когда во всех муниципальных образованиях стандартизированно предоставляется один и тот же набор услуг. Тогда у человека возникает потребность выбирать на основании других критериев вектор направления своего потенциала.

Например, ими может послужить возможность самореализации личности.

Ольга Табанакова:
– Как вы можете охарактеризовать местное самоуправление в России?

– В настоящее время этот институт не очень развит, поскольку произошло огосударствление местного самоуправления: все вопросы локального значения решает государство.

Александр Скорбенко:
– Что негативного в этом участии?

– Ситуация, когда государство пытается перехватить инициативу у граждан, вызывает тревогу хотя бы тем, что не используется потенциал населения, его возможность принимать участие в обсуждении совместных дел. По моему мнению, человеческий ресурс может повысить как количество, так  и качество предоставляемых услуг. Еще одна проблема заключается в том, что государство при таком патерналистском подходе формирует среди людей иждивенческие настроения. Здесь имеется в виду, что граждане все больше и больше отстраняются от активного участия в общественной жизни и с удовольствием перекладывают эту ответственность на государство.

Александр Скорбенко:
– Но если не ориентироваться на интересы населения, то власть рискует оторваться от общества...

– Приведу в качестве примера опыт Германии. Там организована система по предоставлению ряда муниципальных услуг, в которой задействованы сами граждане. Причем они участвуют в предоставлении услуг другим гражданам. Люди очень ответственно относятся к тому, что называется местным само­управлением.

Марина Белова:
– Как показывает практика, успешное развитие муниципального образования во многом зависит от личности руководителя, возглавляющего территорию. Это закономерность или существуют управленческие технологии, внедрив которые в каждую администрацию, можно повысить качество местного самоуправления, невзирая на человеческий фактор?

– Существует закономерность: чем слабее институты, тем больше роль личности. И обратно: чем сильнее институты, тем меньше личность влияет на их деятельность. В России институт местного самоуправления еще не настолько силен, чтобы смена сильного руководителя проходила бесследно. Поэтому для современной России личность руководителя очень важна. От того, как он понимает поставленные задачи и механизмы их решения, в значительной мере будет зависеть и успех. Должен отметить, что кадровое обеспечение муниципального управления является «узким местом» для всей страны. И если на территории нашелся специалист, способный выстроить эффективную систему отношений, найти смелые, неординарные решения, можно сказать, что такой муниципалитет имеет больше шансов достичь положительных результатов.

Константин Елисеев:
– Сегодня как на государственном, так  и на муниципальном уровне весьма актуален вопрос об инвестициях, влияющих на налоговые отчисления в местные бюджеты, создание новых рабочих мест и так далее. Какая из моделей муниципального развития наиболее благоприятна для привлечения инвестиций? Возможно, это харизматичность руководителя, хорошая ресурсная база...

– Что касается инвестиционной привлекательности территорий, то не вижу прямой связи с организационной моделью, выбранной в том или ином муниципальном образовании. Некоторые экономисты предпринимали попытки установить эту корреляцию. Однако каждая из организационных моделей имеет применительно к инвестиционной привлекательности как свои «плюсы», так  и «минусы». Например, когда система завязана на одном человеке, то реализация многих проектов зависит от принимаемых им решений. Еще один пример – разделение властей. Так, при наличии сити-менеджера и главы муниципального образования инвестору придется согласовывать свои действия сразу с двумя людьми.

Убежден, что  с каждым годом будет увеличиваться конкуренция территорий за инвестиции, поскольку ресурс весьма ограничен. Постиндустриальная экономика характеризуется ростом значимости человеческого капитала. Безусловно, имеет значение, куда будут направлены инвестиции и технологии. Но особенно важно – куда пойдут работать люди. Потому что сегодня речь идет об экономике знаний и креативной экономике, где определяющим является человеческий капитал. И здесь особую роль играет местное самоуправление, поскольку именно от него зависит создание максимально комфортных условий для жизни людей.

Ольга Табанакова:
– Как вы оцениваете полномочия, переданные на уровень муниципалитетов?

– К сожалению, некоторые из них по своей сути никак нельзя отнести к местным. Они предполагают участие в решении государственных задач, как то: чрезвычайные ситуации, пре­дупреждение терроризма, антикоррупционная борьба. Вторая проблема – почти все полномочия носят текущий, сиюминутный характер. Совсем немногие из них рассчитаны на перспективу, то есть на развитие.

Ольга Табанакова:
– Вопрос из сибирской глубинки. Галина Пуртова, глава Большекрасноярского сельского поселения, что  в Омутинском районе, интересуется: все говорят о передаче полномочий на уровни муниципалитетов. Однако бюджеты сельских поселений настолько малы, что даже если надо выкопать колодец, то вынуждены обращаться в вышестоящий бюджет. Как вы видите решение данной проблемы?

– Следует отметить, что система финансирования местного самоуправления в Российской Федерации функционирует довольно-таки слабо. По официальным данным Министерства финансов РФ, 96 процентов муниципальных образований страны не  в состоянии собственными доходами обеспечить те расходы, которые вытекают из полномочий, возложенных на них законодательством. Поэтому проблемы коллеги из Омутинского района ничуть не отличаются от проблем, стоящих перед главами других муниципалитетов страны.

Что касается практического решения подобных вопросов, то средства на обеспечение водоснабжения должны быть изначально запланированы в  бюджете муниципального образования. И оно вправе требовать получение дотации. Такова технология реализации данного полномочия. Если субъект Федерации не выделяет соответствующих средств, то  в конечном итоге либо государство должно выполнить эту функцию, либо население останется без воды. Еще один вариант – добровольная самоорганизация людей, готовых принять участие в данном проекте. В частности, в Пермском крае, где  я довольно много работаю, очень распространенным механизмом стало самообложение граждан. Суть здесь в следующем: на рубль самообложения субъект Федерации выделяет дополнительно через местный бюджет еще три рубля на решение каких-либо задач. Этот стимулирующий механизм получил большую популярность именно в сельских поселениях.

Ильяс Мавлютов:
– Вопрос, поступивший по Интернету. Алексей интересуется, можно ли считать местное самоуправление качественным кадровым резервом государства? Мы знаем немало примеров, когда политики и чиновники, прошедшие профессиональную закалку в системе местного самоуправления, сегодня работают в высших эшелонах власти.

– Для стран Европы это является неписаным правилом. Почти невозможно стать федеральным или государственным политиком, чиновником, не пройдя школу местного самоуправления. В России пока эта практика не особо применяется.

Наталья Худорожкова:
– Должно ли быть финансовое выравнивание по территориям, особенно с так называемыми дотационными, которые не способны самостоятельно обеспечить свои доходы?

– Если не использовать механизмы финансового выравнивания, то само понятие местного самоуправления станет роскошью, доступной лишь богатым территориям. Как уже упоминалось выше, 96 процентов муниципальных образований страны не  в состоянии обеспечить свои расходы. Выходит, всего четыре процента территорий должны получить право на местное самоуправление, остальные – остаться на попечении государства. На мой взгляд, это неправильный путь. Многолетний опыт показывает: в ра­зумном механизме финансового выравнивания нет ничего плохого. В каждой стране имеется большая дифференциация между доходами территорий. Но поскольку люди живут в одном государстве, то каждый гражданин имеет право рассчитывать на определенный стандарт, который достигается в том числе через механизм финансового выравнивания.

Константин Елисеев:
– В Германии тоже существуют богатые и менее благополучные регионы. Как  в стране обстоят дела с перераспределением денежных средств?

– Действительно, вопросы финансового выравнивания между субъектами в Германии стоят очень остро. В стране имеется только три территории, являющиеся донорами. Это Бавария, хотя изначально она являлась очень бедным краем и развилась лишь за последние 30 лет. Вторая по мощности территория – Гессен, третья – Баден-Вюртемберг. Все остальные – реципиенты.

Марина Белова:
– Основываясь на мировом опыте, могли бы вы рассказать, какой должна быть система налогооблажения предприятий и отчисления налогов в бюджеты разных уровней, чтобы муниципалитеты региона имели возможность для благоустройства и успешного развития, а предприниматели – стимул для расширения производств?

– В Германии у местного самоуправления (поселений) существует два больших самостоятельных налога. Первый – на недвижимость. Второй – промысловый (на юридических лиц), который, собственно, и стимулирует конкуренцию территорий за инвестиции. Кроме того, примерно треть поступлений в местный бюджет составляют отчисления от подоходного налога граждан. Также имеются небольшие местные налоги.

В России, несмотря на кажущееся сходство формирования доходной базы, в полной мере эта модель не может работать. Поскольку здесь, например, большая дифференциация стоимости недвижимости. На мой взгляд, налоги, поступающие от бизнеса, нужно как минимум частично оставлять на уровне местного самоуправления, поскольку это является мощным стимулом для работы муниципалитетов. Большая часть подоходного налога также должна оставаться на территории.

Ольга Табанакова:
– Глава Дроновского сельского поселения Заводоуковского городского округа Светлана Рыжкова спрашивает: как повысить гражданскую активность населения?

– Можно ответить русской пословицей: терпение и труд все перетрут (смеется). Кропотливая работа и уважительное отношение к мнению людей в итоге приносят положительные результаты.

Ольга Табанакова:
– В ходе выступления на Губернаторских чтениях вы говорили о роли молодежи в развитии муниципалитета. Действительно, перспективы территории связаны с новым поколением. Однако сегодня наблюдается отток молодых специалистов из сельской местности. Как, на ваш взгляд, можно решить эту проблему и привлечь молодежь на территории?

– Урбанизация – общемировой тренд. Однако в современной России начался процесс, менее характерный для европейских стран, – отток населения, особенно молодежи, из малых городов в крупные. И это серьезная проблема. Что можно сделать в этой ситуации? Доказать, что жизнь в малом городе лучше, нежели в мегаполисе.

Ольга Табанакова:
– Культивировать процесс субурбанизации?

– Россия настолько большая по площади страна, что одной субурбанизацией не обойдешься. Конечно, все знают, что жить на лоне природы рядом с городом гораздо приятнее, нежели в самом городе. Однако если до места работы придется ехать 100–150 километров, то выбор населения будет очевиден.

Марина Белова:
– В таком случае какие объекты инфраструктуры необходимо создать в регионе, чтобы предоставить возможность развиваться даже самым отдаленным территориям? Ведь тогда вопрос привлечения молодежи на село может разрешиться сам собой...

– Необходимо четко понимать потребности молодых людей. Работая десять лет назад в одном из субъектов России, занимался изучением этой проблемы. Так вот молодежи того региона не хватало... досуговой инфраструктуры! Нужно использовать механизмы территориального планирования, которые учитывают тенденции расселения людей, предполагают наличие необходимых социальных, экономических объектов. Это один из «якорей», с помощью которого можно удержать людей в небольшом городе.

Нина Генне:
– Как должно происходить формирование муниципальной земельной собственности? Ведь не секрет, что сегодня самым крупным земельным собственником в силу закона является Федерация, но при этом земельные ресурсы не всегда используются эффективно.

– Стратегически неправильно, когда все неразграниченные земли Российской Федерации априори считаются федеральной собственностью. Сегодня формируется альтернативная точка зрения, что неразграниченные земли (а они составляют в России около 90 процентов) должны быть муниципальными, за исключением тех земель, которые нужны государству.

Александр Скорбенко:
– Среди городов-побратимов Тюмени: Дацин (КНР), Целле (ФРГ), Калгари (Канада), Хьюстон (США). С ними у региона заключены соглашения. Какие наработки в сфере муниципального управления можем перенять у зарубежных партнеров? Почему именно для России так актуальна проблема местного самоуправления, другие страны сумели ее решить?

– Не назвал бы эту проблему характерной только для России. Потребность разбираться с ролью местного самоуправления, его механизмами существует в каждом государстве, так как это институт, неразрывно связанный с обществом, государственным устройством, которые постоянно меняются. Каждый раз необходимо отслеживать, какова роль, значение этого института. Причем меняется механизм взаимодействия не только с государством, но  и с населением. Коллеги из тюменских вузов подтверждают мою позицию, что сегодня идет процесс де­фрагментации общества, на который политические институты, механизмы управления должны откликаться.

Перенимание стороннего опыта – если есть определенные успешно функционирующие и доказывающие свою состоятельность в течение многих лет наработки – разумеется, хорошая практика. Кстати, иногда очень интересен и отрицательный опыт. Всем известна историческая судьба Германии, по итогам Второй мировой войны разделенной на четыре зоны оккупации. Соответственно, в каждой из них были свои особенности, в том числе и в местном самоуправлении.

Если брать Западную Германию, то на северных территориях реализовывалась британская модель местного самоуправления, на западных землях – французская, южные испытали американскую. Со временем, постепенно, в течение 50 лет, без всякого давления со стороны государства все федеральные земли перешли к одной, южно-германской модели единоначалия, когда глава муниципального образования выбирается на прямых выборах населением и при этом возглавляет исполнительную власть, а в некоторых случаях еще  и представительные органы власти. Оказалось, что она наиболее устойчива и приемлема для института местного самоуправления Германии. И когда пять лет назад Российская Федерация стала испытывать модель двуглавия, многие, в том числе российские эксперты, предлагали обратить внимание на международный опыт, которому уже известны все ее плюсы и минусы.

Александр Скорбенко:
– На ваш взгляд, что может произойти, если Россия не решит вопрос местного само­управления в ближайшее десятилетие? Каковы прогнозы?

– Будет упущен шанс использовать потенциал населения огромной территории. Кстати, импонирует позиция губернатора Тюменской области Владимира Якушева, призвавшего не делить общество на управляемых и управляющих. Мне кажется, это очень правильный подход, так как люди, которые живут на территории, не столько объекты, сколько сами субъекты управления. Это большой залог, потенциал для успешного развития и благополучной жизни. Если его не использовать, то неудовлетворенность населения будет проявляться в не очень приятных для публичной власти формах.

Александр Скорбенко:
– Какой вывод можно сделать из Губернаторских чтений и нашей встречи? Что должен понять, уяснить читатель о муниципальном управлении?

– Во-первых, местное самоуправление – это власть людей, а не власть, данная государством. Поэтому надо к ней соответствующе относиться. Нельзя требовать, но нужно внимательно посмотреть, на что эта власть способна и чем может помочь, где есть возможности консолидации и как совместными усилиями можно продвинуться вперед. Во-вторых, на мой взгляд, активность людей тесно связана с тем, как сама власть относится к их мнению, позиции, высказываниям, действиям. С этой точки зрения у меня обращение к властям: более внимательно относиться к жителям, в том числе и к тем, которые высказывают определенную критику. Ведь, может быть, на первом плане за этой критикой стоит неспособность выработать конструктивные предложения. Традиционно так  и происходит, когда накопится определенное недовольство. Поэтому нужно для начала дать возможность людям высказаться, сбросить груз негативных эмоций. Когда начинаем работать с гражданами, и они видят возможность участия в тех или иных процессах, то, как правило, переходят к конструктивному диалогу. Мой опыт это подтверждает.

Блиц-опрос

– Есть ли политический лидер, который наиболее вам близок?
– На данный момент такового нет. Но поскольку занимаюсь местным само­управлением, по-прежнему удивляюсь барону фон Штайну. Будучи человеком очень знатного сословия, он выработал настолько интересную концепцию местного самоуправления, что мы уже 200 лет пытаемся ее реализовать.

– Вы  в душе физик или лирик?
– Лирик.

– Кем мечтали стать в детстве?
– Будете смеяться. Артистом.

– Какое произведение сейчас читаете?
– Последняя книга, которую прочитал, – Андре Агасси «Откровенно» на немецком языке, автобиография известного теннисиста. Перед этим прочел книгу на русском Лилианны Лунгиной «Подстрочник». Очень рекомендую.

– Любите ли вы готовить?
– Готовить не умею, но из еды предпочитаю мясо.

– Ваш любимый вид транспорта?
– Вожу машину, но не фанат. Впрочем, проехать пол-Европы с хорошей компанией не составит труда.

– Какой вид отдыха предпочитаете?
– Поскольку люблю зимние виды спорта, то  с удовольствием езжу смотреть соревнования.

– Есть ли домашнее животное?
– Любимец – кот Филипп.

– Что такое муниципальное счастье?
– Очень давно, лет 15 назад, один из заместителей глав района в Московской области сказал совершенно замечательную вещь: «Жду – не дождусь того времени, когда единственная функция глав муниципальных образований будет заключаться в том, чтобы закатывать балы». Думаю, это  и есть муниципальное счастье.

– Есть любимые стихи?
– Небольшой знаток поэзии, хотя периодически с удовольствием перечитываю некоторые произведения. Гете читаю и нахожу, что по мощи воздействия это один из величайших поэтов.

– Есть ли пристрастия к философским концепциям?
– Мои знания немецкой философии ограничиваются образовательными программами вузов, хотя я окончил университет имени Канта.

– Продолжите фразу «Жить в гармонии – это…»
– Важно иметь внутреннюю гармонию, то есть жить в гармонии с самим собой и внешним миром.

– Если бы вы приехали в наш регион, то пришли бы в редакцию газеты «Тюменская область сегодня» еще раз?
– С удовольствием!

[gallery link="file" columns="8"]