Эффективно использовать каждый бюджетный рубль
Об итогах деятельности территориального управления Росфиннадзора в Тюменской области в первом квартале 2011 года и перспективах развития на 2011 год
Юрий БЕШЕНЦЕВ, руководитель территориального управления Росфиннадзора в Тюменской области, государственный советник РФ второго класса
Территориальное управление Росфиннадзора в Тюменской области в рамках своей компетенции осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета и валютный контроль. В первом квартале 2011 года специалистами управления проведено 36 ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности учреждений и организаций, в том числе 24 проверки в учреждениях федеральной бюджетной сети.
По сравнению с прошлым годом количество проводимых ревизий финансово-хозяйственной деятельности уменьшилось на процент, что связано с изменениями в бюджетной системе, укрупнением или ликвидацией отдельных получателей бюджетных средств, реформой системы Минобороны и МВД РФ.
На заметку полицейским
Ревизиями и проверками выявлены финансовые нарушения на сумму 87 млн. руб., в том числе при использовании средств федерального бюджета -- 66 млн. руб. Среди основных нарушителей -- учреждения, подведомственные ГУВД Тюменской области (райотделы по Казанскому, Абатскому, Вагайскому районам), Федеральной службе по надзору в сфере прав потребителей и благополучия человека (Тюменский и Ишимский филиалы ФГУЗ «Федеральный центр гигиены и эпидемиологии по железнодорожному транспорту», филиалы ФГУЗ центра гигиены и эпидемиологии в Тюменской области в городах Ишиме, Ялуторовске).
Структура выявленных нарушений по сравнению с прошлым годом меняется. Увеличилось неэффективное использование средств и имущества при сокращении неправомерных расходов и нарушений, связанных с нарушением ведения бухгалтерского учета и отчетности.
Целевое расходование бюджетных средств -- главный показатель эффективности управления бюджетным учреждением. Объем нецелевого использования бюджетных средств, выявляемого в ходе ревизий и проверок, уменьшается. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года суммы нецелевого использования сократились в три раза и составили 582 тыс. руб. Тем не менее следует отметить, что количество фактов нецелевого использования растет. В соответствии с постановлением президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации нецелевое использование характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств. Множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений, из которых по каждому в отдельности составляется протокол об административном правонарушении. Так, если за весь 2010 год служащими территориального управления было составлено 97 протоколов об административных правонарушениях, то в 2011 году только в первом квартале уже составлено 69 протоколов за нецелевое использование средств федерального бюджета, предъявлены штрафы на сумму 1104 тыс. руб.
Во всех сферах деятельности государства на первое место должен выходить критерий эффективного, результативного использования каждого бюджетного рубля.
Неэффективное использование денежных средств и имущества установлено в 11 учреждениях на сумму более 35 млн. руб., что составляет 40 процентов от общей суммы выявленных нарушений. Нарушения связаны с тем, что приобретенные материальные ценности длительное время не используются по назначению, а также со 100-процентной оплатой в рамках
заключенных договоров вместо предусмотренных 30 процентов.
Прочие нарушения в первом квартале 2011 года установлены в сумме 33 млн. руб., что составляет 38 процентов от общей суммы выявленных финансовых нарушений. Сюда входят такие нарушения, как недоплата заработной платы, несвоевременное списание просроченной кредиторской и дебиторской задолженностей, принятие обязательств сверх утвержденных бюджетных ассигнований на текущий финансовый год, непредъявление неустойки за просрочку исполнения обязательств по государственным контрактам, превышение установленного лимита остатка денежных средств в кассе.
Основную долю в составе прочих нарушений составляют нарушения правил ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности. Практически каждой ревизией или проверкой устанавливаются такие нарушения. Причиной значительной части нарушений ведения бухгалтерского учета является сочетание двух факторов: постоянного изменения, усложнения правил ведения бухгалтерского учета и недостаточно быстро растущего уровня квалификации сотрудников сектора бухгалтерского учета в этих бюджетных учреждениях.
Административное или уголовное?
По результатам контрольных мероприятий во все учреждения, допустившие нарушения, направлены представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и предписания об устранении выявленных нарушений. В результате принятия мер проверенными учреждениями и организациями по исполнению предписаний, а также в ходе ревизий (проверок) восстановлены нарушения в сумме 25 млн. руб., или 29 процентов от суммы выявленных нарушений.
В большинстве случаев нарушения бюджетного законодательства не могут трактоваться как уголовное преступление. Они остаются нарушениями бюджетного законодательства, за
которые применяются меры наказания в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях. Указом Президента РФ № 224 от 3 марта 1998 г. «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» установлена наша обязанность направлять всю информацию о нарушениях бюджетного законодательства в прокуратуру. Поэтому вне зависимости, есть или нет признаки правонарушений, ответственность за которые предусмотрена Уголовным кодексом РФ, информация о выявленных нарушениях направляется в органы прокуратуры.
В 2010 году по материалам проверки ФГУ «Нижнеобьрыбвод» следственными органами возбуждено уголовное дело в отношении бывшего начальника этого учреждения, судом вынесен обвинительный приговор. Также в 2010 году возбуждено уголовное дело по двум фактам нарушения бюджетного законодательства в отношении бывшего руководителя Нижнеобского территориального управления по рыболовству, которое в настоящее время рассматривается в суде.
В первом квартале 2011 года в правоохранительные органы передано 27 материалов ревизий и проверок на сумму 87 млн. руб. В настоящее время прокуратура рассмотрела девять материалов, не усмотрев при этом оснований для применения мер прокурорского реагирования.
В целях повышения эффективности межведомственного взаимодействия и координации деятельности контрольно-надзорных органов при осуществлении контроля (надзора) необходимо на законодательном уровне разработать методику проведения контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере, которая закрепит унифицированные подходы, общность баз данных, открытость результатов проверок и будет обязательной для применения всеми контрольными органами, в том числе и органами внутриведомственного контроля. Необходимо также разработать единый классификатор признаков нарушений в финансово-бюджетной сфере с целью обеспечения единства правоприменения на всей территории РФ. Классификатор поможет четко сформулировать признаки нарушений финансово-бюджетного законодательства, действий должностных лиц, определить, за какие действия может последовать применение штрафных санкций.
Валютный контроль
В рамках реализации полномочий по валютному контролю в первом квартале 2011 года территориальным управлением проведено 93 проверки соблюдения валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования. По результатам проведенных проверок возбуждено 79 дел об административных правонарушениях, вынесено 83 постановления об административном наказании. Предъявлены штрафные санкции на общую сумму 22,6 млн. руб. Взыскано штрафных санкций на сумму 1,2 млн. руб.
Проверки соблюдения валютного законодательства проведены в отношении 22 юридических лиц, 13 должностных лиц и одного гражданина. Нарушения выявлены у таких крупных компаний, как ООО «Торговый дом «Сибнефтемаш», ООО «Мебельная компания «Тура».
Внеплановые проверки соблюдения валютного законодательства проводятся по материалам и сообщениям, поступающим от Центрального Банка РФ, налоговых и таможенных органов. Из Центрального Банка РФ поступает огромное количество информации о нарушениях законодательства. В 2010 году в территориальное управление поступило 13 массивов, содержащих информацию почти о 4000 признаках правонарушений. Это стало для нас проблемой, потому что необходимо реагировать на каждое сообщение, обрабатывать, классифицировать и по результатам принимать меры. Росфиннадзор поставил перед нами задачу -- наладить тесное взаимодействие с банками, обслуживающими внешнеэкономическую деятельность. На совещаниях с представителями уполномоченных банков, в проведении которых принимает участие территориальное управление Росфиннадзора в Тюменской области, мы призываем банки объяснять клиентам, что в их действиях является ошибкой и может послужить основанием для применения санкций. В этом году наблюдается снижение количества сообщений от банков о нарушениях законодательства, всего поступило восемь массивов, содержащих 440 признаков правонарушений.
По целому ряду причин не всегда успеваем принимать меры в рамках Кодекса РФ об административных правонарушениях. Но факт нарушения зафиксирован, банки нам сообщают, что нарушение произошло много месяцев назад. Срок давности привлечения к ответственности за нарушения валютного законодательства составляет один год, и если он прошел, то привлечь нарушителя к ответственности не представляется возможным. Тем не менее мы реагируем на каждый факт нарушения валютного законодательства, направляем в организации, допустившие нарушения, информационные письма, где сообщаем, что нарушение нами отмечено, и в следующий раз дела именно этой группы будут рассматриваться в приоритетном порядке. Таким образом, решается проблема, которая является общей для всех надзорных органов -- отделение благонамеренно ошибающихся от злоумышленников. Именно в результате этой работы количество нарушений, фиксируемых банками, начало довольно быстро сокращаться.
Основным видом выявляемых нарушений является нарушение сроков и порядка предоставления отчетности в уполномоченные банки. Законодательство не определяет временные рамки нарушения сроков. Если документы не предоставлены вовремя -- независимо, через день или через несколько месяцев от установленного срока, -- за данное нарушение предусмотрена административная ответственность. Дифференциация санкций за нарушения валютного законодательства является темой дня. В то же время если какие-то организации совершали нарушения, то они уже не могут претендовать на более низкие размеры штрафов или освобождение от ответственности по малозначительности.
Лесорубы--«однодневки»
Еще одна проблема при осуществлении валютного контроля -- отток капитала с использованием криминальных схем. Ответственность за невыполнение резидентом в установленный срок обязанности по получению на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты Российской Федерации при экспорте товаров (работ, услуг), предусмотрена ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ.
Анализ нарушений показывает, что совершаются подобные нарушения, в основном фирмами, зарегистрированными как предприятия лесоперерабатывающей отрасли, фактически же являющимися фирмами--«однодневками». В течение первого квартала 2011 года от таможенных органов поступило 20 протоколов в отношении ООО «Сладкая сказка» и 20 протоколов в отношении ООО «Сити-Лес». ООО «Сладкая сказка» предъявлены к уплате штрафные санкции в сумме 20,9 млн. руб. Дела, возбужденные в отношении ООО «Сити-Лес», находятся в настоящее время на рассмотрении.
Деятельность, осуществляемая такими фирмами, не пресекается на стадии таможенного оформления вывоза товара с территории РФ. Учредителями (генеральными директорами) организации перерегистрируются и продолжают неправомерную деятельность.
Действующее законодательство не позволяет судебным приставам применять меры и взыскивать образовавшуюся задолженность с вновь созданных фирм, а также физических лиц -- учредителей.
Выход из сложившейся ситуации -- ужесточение уголовного законодательства за подделку документов, а также предоставление банкам права при сомнениях в законности проводимых операций и подлинности представленных документов задерживать исполнение платежных поручений клиентов до выяснения законности и обоснованности проведения валютной операции.
Территориальное управление тесно взаимодействует с другими контролирующими органами Тюменской области в рамках заключенных соглашений. Соглашения о взаимодействии заключены с региональными управлениями Федерального казначейства, Федеральной службы судебных приставов, Федеральной налоговой службы и Тюменской таможней. Взаимодействие осуществляется путем обмена информации, в том числе с помощью электронного документооборота.
В первом квартале 2011 года в УФССП по Тюменской области для принудительного взыскания штрафных санкций направлено 29 постановлений на сумму 836,1 тыс. руб. Из общего количества направленных материалов восемь постановлений на сумму 31,0 тыс. руб. исполнены полностью. В настоящее время находятся на исполнении 79 постановлений (с учетом направленных в предыдущие периоды) на сумму 1,3 млн. руб.
В первом квартале 2011 года проведены рабочие встречи с представителями Тюменской таможни и управлением Федеральной службы судебных приставов по Тюменской области. Проведена он-лайн конференция с участием представителей центрального аппарата Росфиннадзора и территориального управления Росфиннадзора в Ямало-Ненецком автономном округе. На конференции обсуждались изменения в валютном законодательстве, а также проблемы в осуществлении валютного контроля, связанные с существованием фирм-«однодневок».
В апреле 2011 проведена рабочая встреча с представителями УФНС по Тюменской области, он-лайн конференция со специалистами территориального управления Росфиннадзора в Ханты-Мансийском автономном округе, а также сотрудники территориального управления выступили с докладом на заседании круглого стола по вопросам применения валютного законодательства, организуемого ассоциацией кредитных организаций Тюменской области, в котором приняли участие представители ЦБ РФ по Тюменской области, коммерческих банков, агентов валютного контроля, представители бизнес сообщества, торгово-промышленной палаты, ассоциации предприятий с иностранными инвестициями Тюменской области «Содружество», Тюменской ассоциации нефтегазосервисеных компаний. Также выступали на заседании совета ректоров высших учебных заведений Тюменской области и совещании главных бухгалтеров вузов.
Внимание -- трансфертам
Изменяется структура расходов федерального бюджета -- все большая часть этих расходов осуществляется в виде средств, передаваемых на региональный уровень на большие инвестиционные проекты и, соответственно, относительно меньшая часть расходуется на содержание бюджетной сети. В связи с этим количество проверок учреждений бюджетной сети сокращается, в то же время увеличивается количество проверок использования средств федерального бюджета, переданных в бюджет области в виде субвенций и субсидий.
В 2011 году проверке подлежат средства, выделенные в виде межбюджетных трансфертов по 14 направлениям. Также запланированы ревизии финансово-хозяйственной деятельности органов исполнительной власти региона — таких, как управления Федерального казначейства и юстиции РФ, прокуратура Тюменской области. Уже проведены ревизии финансово-хозяйственной деятельности в региональных управлениях Федеральной службы исполнения наказаний Тюменской области, ФСБ и МЧС РФ.
В рамках осуществления валютного контроля приоритетным направлением в 2011 году является проведение проверок в организациях, осуществляющих производство строительных работ; экспорт (импорт) вычислительной техники и информационных технологий, в том числе разработку программного обеспечения; оптовую и розничную торговлю, включая торговлю сельскохозяйственным сырьем и пищевыми продуктами.
